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片区开发PPP黄金时间来临 连续四个季度入库项目位居前三

2017-03-05 08:39:18 山东纳普电子科技有限公司 阅读

对于片区开发PPP来说,或许已经进入最活跃的阶段。

  在财政部PPP中心公布的PPP季报发现,片区开发PPP项目在财政部PPP项目库的入库项目数量中占据前列,并且已经连续四个季度之内位居前三。

  PPP模式,即政府和社会资本合作模式,是我国公共服务供给机制和投入方式的改革创新。它优势明显,有一举多赢之效:鼓励社会资本投资公共服务,拓宽了民营企业的发展空间;政府能减轻财政支出压力,减少对微观事务的直接干预;加大资金投入弥补“短板”,百姓可以享受到更好的公共服务。从2014年开始,PPP模式在全国范围内探索和推广,被视为拓宽城镇化建设融资渠道,促进政府职能加快转变,推动社会治理模式创新的历史性机遇。

  在财政部PPP中心项目所列的19个行业中,片区开发行业的项目一直占据入库项目数量的前列。

  19个行业分别是能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、片区开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他等19个行业。

  2017年2月6日,我国首个关于各类开发区的总体指导文件出台。国务院办公厅印发的《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》对新形势下做好开发区工作作出了全面部署。在建设和运营模式创新上,文件首次提出“引导社会资本参与开发区建设,探索多元化的开发区运营模式”,鼓励以PPP模式开展开发区公共服务、基础设施类项目建设,鼓励社会资本在现有开发区中投资建设、运营特色产业园。

  上海济邦投资咨询有限公司总经理张燎认为中国的园区PPP开发有很大的市场需求,总结起来就是需求旺盛、技术负责、多种路径、殊途同归、商模创新、前景可期。但是园区PPP开发受限于土地政策和综合性开发商业模式,所以在应用中还有些困难。

  E20研究院院长薛涛认为现在相当一部分的ppp项目都依赖政府的财政支付,即便是运营类的项目,比如高速公路地铁等也高度依赖政府托底。而园区开发类型则由于存在很大的商业开发空间需要社会资本更强的能力,也在一定范围内可以补充政府所缺乏的能力,在这一点上符合ppp所追求的方向。“由于这类项目目前尚无顶层设计和相关规范出台,之前很多走的是普通的招商模式,因此第三批才开始被纳入视野。同时,对这方面ppp流程需要更多的研究,包括项目边界、公平性、可持续性等问题。”薛涛表示,相信伴随着ppp对整个体制的深入融合,以及城镇开发的推进,这类园区项目会更多,也许也会有一些热点话题被关注。

  在财政部的PPP项目库中,城镇综合开发项目有693个。其中,市政工程、交通运输、城镇综合开发3个行业项目数和投资额均居前3名,合计分别占入库项目总数、总投资的54%、68%。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》就指出,要加快财税体制和投融资机制改革,创新金融服务,放开市场准入,逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。所谓“多元化”,实质上就是要进一步推进社会资本、民间资本在新型城镇化建设中发挥更大作用。这为激发民间投资活力、引导民间资本参与城镇化建设奠定了政策基调。

  PPP作为一种制度创新供给,已经成为激活社会资本、优化公共产品服务供给、减轻政府财力负担、化解地方债务的重要路径。而在推进以人为本的新型城镇化过程中,需要加大城市基础设施和公共事业建设力度,提供更多、更好的公共产品和服务,这更加为PPP模式的发展提供了广阔天地。

  在2016年入选财政部第三批示范项目的固安高新区综合开发PPP项目及南京市溧水区产业新城项目,作为城镇综合开发类示范项目入选。

  标杆

  早就入选国家发改委首批PPP示范项目的固安工业园正是开发区PPP模式的成功标杆。

  在2002年,固安县政府通过公开竞标,引入华夏幸福(25.690, 0.14, 0.55%)投资、建设、运营固安工业园区。受益于这一模式,固安从一个农业县发展成宜居宜业、创新驱动的新兴城市,各项指标领先河北并跻身全国“百强县”。这个由固安县政府以及民营企业(华夏幸福)打造的固安产业新城已经成为中国“新型城镇化”的一个成功样板。

  以固安产业新城为例,2002年,固安全县年财政收入仅1.1亿元、发展水平位列廊坊市十个县(市、区)中的后两名。在引入了华夏幸福这一市场力量后,固安拉开了快速发展的序幕。2016年,固安县财政收入达到80.9亿元,全县地区生产总值预计完成205亿元。十余年间,固安这个曾经的传统农业县,被打造成为智慧生态、宜居宜业、创新驱动的产业新城。

  固安县委书记杨培苏介绍说,根据合作协议,固安县政府委托上市公司华夏幸福整体投资开发园区,并划清了政府与企业的职责边界。政府主导重大决策、组织制定规划、确定标准规范、提供政策支持;企业作为投资及开发主体,全权负责固安工业园区的开发建设业务,如筹措资金投入、建设基础设施、配套公共服务、城市运营管理、产业招商、专业咨询服务及打造区域品牌等。在这一过程中,政府负责基础设施及公共服务价格和质量的监管,以保证公共利益最大化;华夏幸福承担产业新城设计、建设、运营、维护工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”回收投资成本。

  引入PPP模式后,固安工业园区建设几乎从未遇到过资金困境,不仅如此,还带来了如火如荼的招商局面。结合清华、北大、中关村(9.890, -0.14, -1.40%)的人才技术优势,固安如今正在如火如荼地打造京南创新中心,向着“全球技术商业化中心(GTC)”的目标大步迈进。

  而就在2016年,南京市溧水区产业新城项目入选了财政部的第三批示范项目。

  作为南京市溧水区产业新城项目中标的社会资本,华夏幸福于2016年3月与溧水区正式签署项目合同。在这一政府和社会资本的合作中,华夏幸福负责对项目所在区域进行全面的开发建设和运营;溧水区则负责把关项目产业导向、投资强度、产出质量等指标,以期共同努力,达成“推动产业落地、促进区域经济、助力区域发展”的核心目标,最终实现区域的全面、综合和可持续发展。

  作为南京溧水开发区产业新城项目中的政府咨询合作方,上海济邦投资咨询有限公司南京分公司总经理梁静表示,华夏幸福最吸引政府的一块是合作区域不需要政府投入,不需要政府兜底,通过这块土地所有产生的税收收入、非税收入,在区级留存比例的一定比例建立一个资金池,这块资金作为未来收益的来源,华夏幸福通过规划设计、土地整理、产业招商这块,通过投入,产生了收入来源。若是合作期满,所创造的收入,没有还清约定的投入的话,那么政府不用负担任何责任。

  “还有一个亮点是产业招商,建立一个新城是容易的,但是制造一个有产业、有活力的城市并不容易,所以政府在和华夏幸福签约的时候是有产业要求的,比如溧水区和华夏幸福签约的时候对产业的要求是现代制造等等。”梁静认为。

  溧水区财政局在对“溧水区产业新城综合开发PPP项目”开展物有所值评价论证中,对这一综合开发PPP项目全生命周期整合程度、项目规模、项目资产寿命、项目资产种类、行业示范性、对区域发展的辐射带动作用和行业先例这七项指标的打分均超过90分,凸显了该项目为产业新城提供“开发建设运营一体化服务”的独特价值。

  2016年9月26日,华夏幸福发布公告称,已取得河北省邯郸丛台产业新城PPP项目《成交通知书》,确认公司为邯郸丛台产业新城PPP项目成交单位。邯郸市丛台区与华夏幸福拟共同打造“产业高度聚集、城市功能完善、生态环境优美”的产业新城。

  这是华夏幸福布局的又一座产业新城。资料显示,华夏幸福按照固安发展模式建设运营的产业新城已在国内10个省市50余个县(市)区成功复制,此外,华夏幸福海外布局也不断加速,在印度、印尼等地都有产业新城的合作项目落地。

  华夏幸福相关负责人表示,固安产业新城的成功,正是采取了国家鼓励的PPP模式,实行“政府主导、企业运作”的市场化模式,政企双方用“契约精神”取代了“身份观念”,建立利益共享、风险共担机制,通过大幅度减少政府对资源的直接配置和对资源要素价格的干预,清晰界定了政府与合作企业各自的责任和利益边界,保证了政策的连续性和稳定性,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争,实现效率最大化和最优化。

  未来走向

  “华夏幸福意识到能够与房地产商和建筑商区别开来的也就是可以打造一个城市的活力,用PPP模式塑造一个产业园区”。一位多年从事园区PPP开发的专家表示,从我跟政府了解来讲,对政府最大的吸引力,是政府把一片区域交给一家社会资本方,打造出一个新的产业区域,比修条路,修建个污水处理厂的吸引力更大,这样产生更大的效益。一个区域的发展,等于多年后,社会资本移交一个有活力的区域,而且不会对地方政府现有的财力造成负担。

  财政部PPP中心数据显示,2016年9月,地方PPP项目需求继续增长,9月末全部入库项目10,471个,总投资额12.46万亿元,其中已进入执行阶段项目946个,总投资额1.56万亿元,规模可观,落地率26%,与6月末相比,入库项目正在加速落地,落地率稳步提升。分析表明,入库项目的地区和行业集中度均较高,贵州、山东(含青岛)、新疆、四川、内蒙古居前五位,合计占入库项目的近一半;市政工程、交通运输、片区开发3个行业项目居前三位,合计超过入库项目的一半。

  中国正在进行的新型城镇化建设给片区PPP开发打开广阔的发展空间。

  清华大学教授王守清认为当前中国城镇化发展过程中面临着区域发展不平衡,产业、资金和人口向东部集聚,东北、西部等区域发展滞后。与此同时,不同规模的城市发展不协调,超大城市和特大城市畸形发展,空气污染、交通堵塞、房价高企等城市病蔓延,而中小城市发展缓慢,人口流失、产业结构落后。这种区域发展模式进一步导致资源浪费、环境污染严重、社会矛盾激化等问题,并制约了城镇化发展速度和效率。

  据中国国家开发银行估算,未来3年中国城镇化投融资资金需求量将达25万亿元,平均每年需要8万多亿元投入,约占全年全国近40万亿元固定资产投资额的20%。到2020年前中国需要至少50万亿人民币的新投资用于城市建设,而2015年政府的预算内财政收入为15.2万亿元,新型城镇化的巨大资金需求仅靠财政资金是不可能解决的,也就是说,现有的政府财政资金和以间接融资为主的投融资方式很难适应新型城镇化快速发展的要求,各地新型城镇化建设过程中普遍面临融资困境,土地财政难以为继、地方政府融资平台受到约束等问题。

  王守清表示,新型城镇化下中国将会把更多的资源投入到以下三方面:1)城市间和城市内的公共交通系统,以保证城市与城市之间的快速连接,发挥城市群的集聚效应,同时发挥大城市对中小城市和特色小镇的联通带动作用;2)以地下管网、海绵城市、各类市政设施为重点的城市基础设施建设,以促进公共服务均等化,满足常住人口日常需求,提升城市管理和运营能力;3)城镇棚户区、城中村和危房改造,健全城镇住房体系,改善城市面貌,提升人们生活居住水平。

  但是园区PPP开发也不是一帆风顺,现在也面临一些问题,上述园区的PPP专家认为现在园区的PPP开发还有很多需要规范的地方,现在财政部和发改委的PPP政策适合单体项目,比如发改委要求项目立项,项目可研就有很多不确定的地方,园区开发后去调整得可能性很大,做一个传统的项目可研有一定的难度。还有财政部的财政可承受能力的10%的线,也限制了园区PPP的发展。


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